Читать «Особенности национальной бюрократии. С царских времен до эпохи Путина» онлайн - страница 49

«Все дела велись канцелярским порядком, через бумагу; размноженные центральные учреждения ежегодно выбрасывали в канцелярии, палаты десятки, сотни тысяч бумаг, по которым эти палаты и канцелярии должны были чинить исполнение. Этот непрерывный бумажный поток, лившийся из центра в губернии, наводнял местные учреждения, отнимал у них всякую возможность обсуждать дела; все торопились очищать их: не исполнить дело, а “очистить” бумагу — вот что стало задачей местной администрации; все цели общественного порядка, который охранялся администрацией, все свелись к опрятному содержанию писаного листа бумаги; общество и его интересы отодвинулись перед чиновником далеко на задний план. Все управление представляло громадный и не совсем правильный механизм, который без устали работал, но который был гораздо шире, тяжелее наверху, чем внизу, так что нижние части и колеса подвергались опасности треснуть от слишком усиленной деятельности в верхних. Чем больше развивался такой механизм, тем менее оставалось у руководителей его возможности следить за действием его частей. Никакой механизм не мог усмотреть за работой всех колес, за их ломкой и своевременной починкой. Таким образом, руководство делами уходило с центра вниз; каждый министр мог только, посмотрев на всю эту громадную машину государственного порядка, махнуть рукой и предоставить все воле случая; настоящими двигателями этого порядка стали низшие чиновники, которые очищали бумаги» (В.О. Ключевский).

Обратите внимание: Ключевский тоже упоминает о «колесах» государственной машины. Что еще раз подтверждает — до середины XX века мало кто понимал, что все закидоны бюрократии — это закономерность, а не признак дурного управления…

* * *

Беда была и еще в одной особенности бюрократического аппарата. Чиновники очень любят стабильность. Поэтому еще Екатерина II издала указ, который ей явно подкинули известно откуда. Оно устанавливала присвоение чинов по выслуге лет. То есть как ни служи — а все равно через определенное время ты достигнешь определенного уровня. Имелись, конечно, исключения. К примеру, упоминавшийся Сперанский. Правда, свою карьеру он сделал при Павле, который чуть ли не во всем стремился поступать вопреки воле матери. Бывало и позже. Так, великий русский писатель Александр Грибоедов угодил под следствие по делу о декабристов. На него ничего не накопали — и чтобы человеку было не обидно, что его тягали на допросы, Николай I присвоил писателю очередной чин досрочно. Но это было именно исключением.

Николай нескоро, но все же решил исправить положение. В 1834 году вышло «Положение о производстве в чины по гражданской службе». Оно устанавливало два критерия служебного продвижения — выслугу лет и служебные успехи, жестко регламентируя необходимый срок службы для каждого из оснований (разнящийся для этих двух критериев). Но преимущество все же отдавалось выслуге.

В чем-то такая осторожность понятна. Император представлял, с кем имеет дело, и заботился о справедливости, пытаясь ограничить повышение «по знакомству». Но в итоге, согласно докладам Инспекторского департамента, 90 процентов продвижений осуществлялись по выслуге лет, и лишь 10 процентов — отличие по службе. Видимо, начальники среднего звена придерживались принципа «тише едешь — дальше будешь». Кому нужны выскочки?