Читать «Россия в XVIII веке» онлайн - страница 17

Создание губерний означало кардинальное изменение всей структуры управления страной. Губернаторы, назначавшиеся из числа приближенных к царю наиболее видных сановников, сосредоточили в своих руках всю административную, финансовую, судебную и военную власть над огромными территориями. В помощь им в губернских центрах создавался разветвленный бюрократический аппарат. Помимо вице-губернатора, при губернаторе были обер-комендант, ведавший военным делом, обер-комиссар, отвечавший за сбор налогов с населения, а также ландрихтер, надзиравший за отправлением правосудия. В уездных городах располагались воеводские канцелярии во главе с уездными комендантами.

Вскоре обнаружилось, что и этого недостаточно и управлять столь огромными территориями с опорой лишь на уездных комендантов весьма сложно, в результате чего к 1715 г. в губерниях Европейской России, Сибири и Урала возникают так называемые доли во главе с ландратами и соответствующими канцеляриями при них. Деление на доли было осуществлено, исходя из определенного (около 5,5 тыс.) числа дворов, являвшихся на тот момент основной единицей налогового обложения. Ландраты в первую очередь отвечали за сбор налогов. На смену долям в 1719 г. пришли провинции во главе с провинциальными воеводами и провинциальными канцеляриями. Трехчленная система управления (губерния — провинция — уезд) закрепилась в России вплоть до новой губернской реформы 1775 г. Еще один штрих в новую систему местного управления был внесен Петром I в 1711 г., когда за губерниями были закреплены определенные армейские полки, за содержание и обеспечение которых им теперь предстояло отвечать.

История первой губернской реформы достаточно ясно показывает, что, добиваясь повышения уровня эффективности управления, Петр стремился не просто к усилению своей власти и безраздельному подчинению всего и вся. На первом плане для него были проблемы военного и финансового характера. Новые внешнеполитические задачи, решаемые военными средствами, требовали принципиально иного уровня государственных доходов, а сбор налогов и обеспечение регулярной армии приобретали важнейшее государственное значение.

В исторической литературе нет единства мнений относительно того, означала ли губернская реформа дальнейшую централизацию управления или, напротив, децентрализацию власти. С одной стороны, вполне очевидно, что в результате реформы власть между центром и периферией перераспределялась, и царь фактически делегировал губернаторам, становившимся безраздельными хозяевами огромных территорий, часть своих властных функций. Причем одним из следствий губернской реформы стала ликвидация в центре ставших ненужными областных приказов. Однако на практике центральная власть не только не ослабевала, но, наоборот, укреплялась. Назначенные царем, полностью подотчетные ему и зависимые от него губернаторы становились глазами и руками самодержца на местах, компенсируя отсутствие непосредственного надзора, потому что, как писал сам Петр незадолго до начала реформы, царю «надвое разделитца невозможно одному». По своей сути цепочка царь — губернатор — провинциальный воевода — уездный комиссар означала создание четкой и значительно более эффективной, чем прежде, вертикали исполнительной власти. В 1711 г. она была еще более укреплена созданием Сената.