Читать «Россия в XVIII веке» онлайн - страница 15

5. Административные реформы

Новые задачи, поставленные перед страной Петром I, необходимость концентрации ресурсов, оперативного принятия и исполнения решений в условиях военного времени, а также изменившийся характер самого государства обострили проблему управления имперским пространством, актуализировали необходимость реформирования всей административной системы.

На протяжении всего XVIII столетия тенденции централизации власти и выстраивания властной исполнительной вертикали взаимодействовали с тенденциями децентрализации; происходила борьба принципов федерализма и территориальной автономии с принципами унитарности; властью были опробованы различные модели взаимоотношений центра и регионов, разнообразные формы прямого управления и самоуправления, а также их сочетания. В результате административных реформ Петра сформировался новый управленческий аппарат — бюрократия, к концу века превратившаяся, по сути, в самостоятельную социальную страту, игравшую существенную роль в выработке направлений как внутренней, так и внешней политики.

На новом этапе развития страны задачи модернизации требовали, как уже говорилось, концентрации всех хозяйственных, финансовых и людских ресурсов; достижения максимальной эффективности в управлении, что выражается, в частности, в четкости и быстроте донесения решений и распоряжений центра на места и столь же четком и быстром их исполнении. По замыслу Петра I — и это было важным условием реализации задуманных преобразований: вся страна должна была стать единым, слаженным, эффективно действующим организмом.

Первые мероприятия по реорганизации аппарата управления были предприняты Петром уже по возвращении из Великого посольства и касались местного управления. В январе 1699 г. в городах был введен принципиально новый орган управления — выборная земская изба, которая должна была ведать сбором налогов и исполнять судебные функции. Городское население, таким образом, выводилось из-под власти назначаемых из центра и управлявших уездами и уездными городами воевод, сама должность которых упразднялась, и получало органы самоуправления. Земские избы всех городов были подчинены находившейся в Москве Бурмистерской палате (позднее — Московская ратуша). Значение этой первой реформы заключается, прежде всего, в том, что с этого времени город рассматривался властью как самостоятельная административная единица, отделенная от сельской местности, а вся система управления приобрела четырехступенчатый характер: органы высшего управления — органы центрального управления — органы городского управления и органы территориального (местного) управления.

Дальнейшая реорганизация системы управления была напрямую связана с военными потребностями государства в условиях Северной войны. В связи с этим особое значение приобретала эффективность управления на всех уровнях властной вертикали. Однако в первые годы XVIII в. Петр явно не стремился осознанно к созданию новой системы управления, основанной на иных принципах. Находясь по большей части вне Москвы, он нуждался, прежде всего, в том, чтобы аппарат исполнительной власти был у него под рукой, и создавал новые учреждения там, где находился сам, не ликвидируя при этом старые. Новые учреждения получали преимущественно названия канцелярий, важнейшей из которых стала Ближняя канцелярия, чьи основные функции были связаны с контролем и сбором информации финансового характера. С решением резко обострившейся с началом войны проблемы нехватки средств посредством сбора вводимых царем новых косвенных налогов была связана и деятельность большинства других канцелярий. Все они по своей организации и структуре были еще подобны старым приказам и по сути дела являлись их отделениями. С основанием Санкт-Петербурга канцелярии стали располагаться в новой столице, и постепенно центр тяжести в системе государственного управления из Москвы перемещался туда. Теперь уже московские приказы становились филиалами петербургских канцелярий.