Читать «Фирма, рынок и право» онлайн - страница 25

Использование маячных сборов на благотворительные цели прекратилось в 1853 г. В результате оказалось возможным некоторое сокращение маячных пошлин, цены приблизились к величине предельных издержек, а многочисленные моряки и их семьи, неизвестные ни нам, ни закону, оказались в менее благоприятном материальном положении. Но следует заметить, что для достижения всех этих результатов не было вовсе никакой нужды в соединении всех маяков в руках "Тринити Хаус". Эти изменения были частью реорганизации, благодаря которой в 1853 г. был создан фонд торгового судоходства, который и стал получателем маячных пошлин (и некоторых других сборов) и из которого оплачивались расходы на содержание маяков и некоторые другие расходы по обеспечению судоходства [The Merchant Shipping Law Amendment Act of 1853, 16 & 17 Vict., ch. 131 пар. 3--30]. В 1898 г. система опять была изменена. Фонд торгового судоходства был закрыт, а вместо него учрежден Общий маячный фонд. В этот Фонд поступали сборы от маячных пошлин (и только от них), и из него оплачивались только расходы на содержание маяков. В то же время была упрощена система взимания пошлин, так что теперь сбор за каждое плавание перестал зависеть, как прежде, от того, сколько маяков минет судно в своем рейсе и свет скольких маяков, предположительно, будет ему полезен. [Merchant Shipping (Mercantile Marine Fund) Act of 1898, 61 & 62 Vict., ch. 44. О том, почему были изменены способы вычисления размера маячных пошлин см. Committee of Inquiry into the Mercantile Marine Fund, Report Cd. No. 8167 (1896), also found in Parl. Papers Sess,1896, Vol. 41, p. 113. Рекомендации этого комитета были приняты правительством и стали частью закона 1898 г. Прежняя система наложения пошлин стала непригодной потому, что список маяков, полезных для судна в определенном рейсе, был ориентирован на парусные суда, а не на пароходы, к тому же с иноземных рейсов пошлина бралась из расчета не первого, а последнего порта в Соединенном Королевстве, хотя при этом были использованы многие приемы из репертуара прежних сложных методов установления пошлин.] В 1898 г. была в основных чертах определена существующая и поныне система финансирования и управления маяками, которая уже описана в разделе II. Конечно, за это время кое-какие детали изменились, но общий характер системы остается неизменным с 1898 г. IV. Заключение КРАТКИЙ обзор Британской службы маяков и ее эволюции, данный в разделах II и III, показывает, сколь мало можно почерпнуть из заметок Милля, Сиджвика и Пигу. Милль, похоже, имел в виду, что если финансирование и административное управление маяками устроены не так, как в Британии, то невозможна частная собственность на маяки (и среди современных читателей очень немногие поймут его высказывания именно так). Сиджвик и Пигу доказывают, что если с некоторых судов, получающих выгоду от существования маяков, не удается собрать маячную пошлину, тогда можно обратиться к мерам правительственного регулирования. Правда, суда, беспошлинно пользующиеся светом британских маяков, являются главным образом, собственностью иноземных судовладельцев и не заходят в британские порты. И в этом случае неясно, что, собственно, могли бы или должны бы сделать правительства. Должны ли, например, правительства России, Норвегии, Германии или Франции принудить своих граждан к уплате пошлин, даже если корабли не заходят в порты Британии, или эти правительства должны перечислять в Общий маячный фонд Британии казенные суммы? А может быть, предполагается, что правительство Британии должно из общих налоговых поступлений доплачивать в маячный фонд средства, которых тот недобирает из-за того, что иноземные правительства не в силах принудить своих граждан исправно платить маячные пошлины в Британии? Что, скорее всего, случится, если маячные сборы заменить суммами из общих налоговых поступлений (к чему, похоже, призывает Самуэльсон)? Во-первых, правительство Британии, и в первую очередь Казначейство, почувствует, что оно должно надзирать за деятельностью службы маяков, чтобы держать расходы под контролем. Вмешательство Казначейства несколько уменьшит эффективность управления маяками. Но будет и другой результат. Поскольку сейчас средства собирают с потребителей услуг, был создан Консультативный комитет по маякам, в котором представлены судовладельцы, страховые компании и грузоотправители, и этот комитет участвует в обсуждении бюджета, качества работы и, наконец, планов нового строительства. За счет этого Маячная служба отзывчива на нужды своих потребителей; а поскольку за дополнительные услуги платят в конечном итоге судовладельцы, можно полагать, что они поддержат только те новые работы, которые обещают дополнительных благ больше чем издержки на их осуществление. Можно предположить, что при переходе к финансированию из общих налоговых поступлений это административное устройство будет разрушено, и служба станет менее эффективной. В 1896 г. председателем комитета, изучавшего деятельность фонда торгового судоходства, был Леонард Коуртни, член парламента от Коуртни, экономист, который во время обсуждения вопроса в палате общин использовал ту же логику. Отвечая на предложение финансировать работу маяков из общих налоговых поступлений, Коуртни заявил: "... есть существенный аргумент в пользу сохранения службы как она есть, и он заключается в представлении судовладельцев -- очень полезном представлении, -- что на них лежит бремя расходов, и они крайне ревностно следят за издержками, и они потребуют не сегодня завтра долю в управлении; иными словами, они считают, что именно им в первую очередь платить, а значит, им следует следить за издержками и надзирать за управлением. Это великое преимущество, и я полагаю, что именно оно поддерживает экономность и эффективность маячной службы, и я думаю, что изменение системы, которая обеспечивает нам недорогое и эффективное управление маяками, -- весьма неразумный поступок. Судовладельцы ревностно следят за деятельностью всей системы маяков и справедливо, с моей точки зрения, претендуют на право голоса в вопросах, которые их непосредственно затрагивают. Если предоставить определение расходов на береговые маяки ежегодной бюджетной процедуре (палаты общин. -- Прим. пер.), исчезнет ныне существующий тормоз, который сдерживает безграничные требования, столь легко возникающие под действием бурных эмоций, возбуждаемых каждой крупной морской катастрофой". [40 Parl. Deb. (4th ser.) 186--187 (1898). Ясно, что согласно Коуртни способ финансирования уже в то время подталкивал судовладельцев к той же степени контроля над расходами, которая в наше время обеспечивается благодаря Консультативному комитету по маякам.] Несомненно, что переход к субсидированию маяков из общих налогов приведет к менее подобающей системе управления. А каких же выгод ожидает Самуэльсон от этого изменения в способе финансирования маяков? Некоторые суда, которые сейчас не ходят в Британию из-за маячных пошлин, начнут в будущем приходить в нее. Как обычно и бывает, правила установления пошлины и освобождения от нее таковы, что для большинства судов количество рейсов никак не зависит от факта уплаты пошлины. По каботажным рейсам платят пошлину только за первые десять плаваний в году, а по международным рейсам -- только за первые шесть. Общее мнение тех, кто имеет отношение к морской торговле, таково, что подавляющее большинство судов не платит пошлину за последние рейсы года. Паром, курсирующий через пролив, выбирает свою квоту платных рейсов за первые несколько дней года. Суда, плавающие в Европу или в Северную Америку, обычно не платят маячную пошлину за последние рейсы года. Однако суда, связывающие Британию с Австралией, обычно не успевают наплавать столько рейсов, чтобы получить освобождение от маячной пошлины. Можно представить себе суда, которые разорились из-за необходимости платить маячные пошлины, но их число не может быть значительным, если вообще есть на свете такие суда. [Я не смог достать сколь нибудь точных данных, но все свидетельствует о том, что маячные пошлины составляют только малую часть издержек по судам, ведущим торговлю с Соединенным Королевством. Существующая статистика поддерживает этот вывод, В 1971--1972 гг. платежи в Общий маячный фонд составили 8900 000 ф. ст. (General Lighthouse Fund 1971--1972, H. C. Paper No. 301 (in cont. of H. C. Paper No 211), at 2 (July 3, 1973)). В 1971 г. доходы судов, принадлежавших британским владельцам и таких, которые обслуживали их заказы, от перевозок экспортных и импортных грузов, туристов и граждан Великобритании составили примерно 700 млн. ф. ст. Около 50 млн. ф. ст. было получено от прибрежной торговли. Выплаты иностранным судовладельцам за перевозки британских импорта и экспорта составили в 1971 г. примерно 600 млн. ф. ст. Из этого следует, что годовые издержки по судам, торгующим с Великобританией, составили примерно 1400 млн. Эти оценки основаны на цифрах, любезно предоставленных мне Министерством торговли. Отдельные данные, на основании которых получены эти суммарные оценки, очень приблизительны, но позволяют правильно оценить порядок величин, и никакие ошибки не могут поколебать вывод, что платежи в Общий маячный фонд составляют очень малую часть издержек на морскую торговлю с Великобританией.] Мне трудно не прийти к выводу, что отказ от маячных пошлин принесет нам весьма незначительные преимущества, но при этом неизбежен ущерб от изменений в структуре управления. Остается вопрос, как же могло случиться, что эти выдающиеся умы в своих экономических работах делали относительно маяков совершенно безосновательные утверждения, которые были фактически просто неверны, а с политической точки зрения даже ложны? Объяснение в том, что эти высказывания экономистов о маяках не были результатом того, что они сами внимательно изучили службы маяков или прочитали подробный анализ, проделанный другим экономистом. Несмотря на частые ссылки в литературе на пример маяка, ни один экономист, сколько я знаю, никогда не проделывал исчерпывающего анализа системы финансирования и управления маяками. Маяки просто берут как пример для иллюстрации. Цель такого рода примеров в том, чтобы дать "подтверждающую деталь, сообщить художественную убедительность тому, что само по себе является сухим и неубедительным изложением" [Gilbert William S., The Mikado]. Такой подход представляется мне неверным. Я думаю, что нам следует стремиться к обобщениям, которые бы помогали найти наилучшие способы организации и финансирования. Но такие обобщения будут малополезными, если они не смогут опереться на знание того, как на деле протекает такого рода деятельность в разных институциональных рамках. Такие исследования помогут нам обнаружить, какие факторы важны для общего результата, а какие -- нет, и уже исходя из этого смогут возникнуть обобщения, опирающиеся на твердую основу. Эти исследования могут служить и другой цели -- показать нам богатство и разнообразие социальных альтернатив, между которыми мы можем выбирать. Этот обзор Британской службы маяков всего лишь открывает некоторые из таких возможностей. История ранних периодов показывает, что вопреки убеждению многих экономистов услуги маяков могут обеспечиваться частными предпринимателями. В те дни купцы и судовладельцы могли просить у Короны для отдельного человека разрешение на строительство маяка и взимание (обусловленной) пошлины с судов, которые получат выгоду от его существования. Частные владельцы строили, управляли, поддерживали и владели маяками, они могли их продавать или завещать по наследству. Роль правительства была ограничена созданием прав собственности на маяки и поддержанием этих прав. Пошлины собирали в портах агенты владельцев маяков. Проблема принуждения к уплате пошлин стояла для них точно так же, как и для любого поставщика товаров и услуг судовладельцу. Права собственности были необычны только тем, что в них в качестве условия оговаривалась цена -величина пошлины. [Такое устройство обходило проблему, поднятую Эрроу при обсуждении примера маяка. Эрроу говорит: "По-моему, стандартный пример маяка лучше всего анализировать как проблему малого числа участников, а не как проблему трудности исключения из доступа, хотя наличествуют оба элемента. Для упрощения я абстрагируюсь от неопределенности, так что смотритель маяка всегда знает о каждом судне, нуждающемся в его помощи, а также абстрагируюсь от проблемы неделимости (поскольку маяк либо горит, либо нет). Предположим далее, что только один корабль в каждый данный момент будет находиться в радиусе действия маяка. Тогда исключение очень даже возможно; маяку достаточно всего лишь выключаться, когда вблизи оказывается корабль-неплательщик. Но здесь окажутся только один покупатель и один продавец, и нет никаких конкурентных сил, которые могли бы подтолкнуть их конкурентному равновесию. Если к тому же издержки проведения переговоров велики, тогда самым эффективным решением может оказаться предоставление бесплатной услуги" (см. Arrow Kenneth J., The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market Versus Nonmarket Allocation, in U. S. Cong. Jt. Econ. Comm., Subcomm. on Economy in Government, 91st Cong., 1st Sess., The Analysis and Evaluation of Public Expenditures: the PPB System, Vol. 1, at 47, 58. J. Comm. Print, 1969). Нарисованная Эрроу сюрреалистическая картинка, на которой смотритель маяка гасит его, как только тот становится нужным кому-либо, чтобы в это время вести с капитаном переговоры об уплате (предполагая, что в это время судно еще пока не наскочило на скалы), не имеет никакого отношения к ситуации, в которой пребывают те, кто отвечает за эксплуатацию маяков. В Британии не нужны были никакие соглашения, чтобы определить величину пошлины, и ни один смотритель маяка никогда с этой целью не гасил свой маяк. Заключение Эрроу, что "самым эффективным решением может оказаться предоставление бесплатной услуги", вполне бесспорно, но также и совершенно бесполезно, поскольку все может оказаться и не так.] Позднее забота о маяках в Англии и Уэльсе была доверена "Тринити Хаус", частной организации, которая взяла на себя общественные функции, но финансирование по-прежнему осуществлялось за счет пошлин, налагаемых на суда. Система, явно предпочитаемая Самуэльсоном, при которой правительство финансировало бы маяки из общих налогов, никогда не существовала в Британии. Такая финансируемая государством система вовсе не обязательно исключает участие частных предприятий в строительстве маяков или в управлении ими, но она, видимо, будет устранять частную собственность на маяки, кроме как в самой ослабленной форме, и определенно она будет весьма непохожа на систему, исчезнувшую в Британии в 1830-х годах. Естественно, что правительственное финансирование повлечет за собой как государственное управление, так и государственную собственность на маяки. Как на деле ведут себя такие правительственные системы, я не знаю. Даваемое Бирсом определение американского маяка -- "Башня на морском берегу, в которой правительство держит лампу и политического союзника" [Bierce Ambrose, The Devil's Dictionary, N. Y.: A. & C. Boni, 1925, p. 193] -- скорее всего не исчерпывает сути дела. Можно закончить выводом, что экономистам не следует ссылаться на маяк как на пример услуги, которую может предоставлять только правительство. Но эта статья не имеет целью разрешение вопроса о том, как следует финансировать маяки и как управлять ими. Для этого нужны более детальные исследования. В настоящее время экономистам, желающим дать пример услуги, которую наилучшим образом может предоставлять только правительство, следует подыскать иной пример, понадежнее.